|
GİRİŞ
Türkiye’nin idarî yapılanması süphesiz varisi oldugu Osmanlı Devleti’nin bir devamı seklinde olmustur. Osmanlı Devleti’nde Tanzimat’a kadar tasra yönetimi eyalet, sancak ve kaza gibi mülkî idare kademelerinden meydana geliyordu. Cumhuriyetle birlikte Osmanlı tasra yönetiminin temelini olusturan eyalet mülkî ve idarî yapılanmada karsılıgını bulamamıs ve bos kalmıs, il yönetimleri yerine sancak ve ilçe yönetimleri yerine de kazalar ikame edilmistir.
Eyaletler 1863 yılında Sadrazam Fuat Pasa ile Nis Valisi Mithat Pasanın Fransız tasra yönetim biçimini örnek alarak hazırladıkları Tuna Vilayeti Nizamnamesi ile vilayetlere dönüsmüstür. Bir yıl sonra çıkarılan Vilayet Nizamnâmesi ile eyaletler kaldırılarak yerine vilayetler konulmus ve merkezîyetçi sistem yürürlüge girmistir.
Bu uygulama belki o günün sartlarında milliyetçi akımların getirdigi parçalanma tehdidini önlemek için uygun bir tedbir olarak görülebilir, ancak degisen sartlar demokratik açılımları ve agırlasan karar yükünün paylasımını zorunlu hale getirmektedir. Nitekim idarî yapılanmada örnek aldıgımız Fransa, üniter devletin rengini kaybetmeden bölgesellesme adımlarını atmaktan çekinmemistir.
Degisimin yavas ve isbölümünün düsük oldugu sanayi devrimi öncesi nispeten karar yükü hafif oldugu için devleti yöneten seçkinler grubu bununla bas edebiliyordu. Ancak sanayi sonrası toplumda kamu yöneticilerinin karara baglayacagı konular hem çogalarak çesitlenmis, hem de agırlasmıstır.
iste bu noktada karar yükünün nasıl paylasılacagı demokratik açıdan kritik bir önem kazanmıstır (Toffler,1994, s.104).
Prens Sabahattin’den bu yana ülkemizde ademi merkeziyet tartısmaları ne yazık ki siyasi ademi merkeziyet ile idarî ademi merkeziyetin bir birine karıstırılmasından dolayı hep güvenlik ve bölünme kuskularının altında yapılmıstır. Oysa hissi bölgecilik ve federasyon, fonksiyonel bölge kavramından farklıdır. Bu kuskusuz bir tercih meselesidir, ancak toplumsal sistemin karar yükündeki genisleme demokrasiyi bir tercih meselesinden çok evrimsel bir mecburiyet haline getirmistir. Nitekim sanayi devrimini tamamlayan ülkelerin yönetim yapıları ya ABD ve Almanya gibi siyasi ademi merkeziyeti temel alan federal veya Fransa’da oldugu gibi idarî ademi merkeziyeti esas alan bölge yönetimlerine kaymıstır.
1. Bölge Kavramı Hakkında Genel Yaklasımlar
Bölge kavramı, Kamu Yönetimi Sözlügü’nde tarif edildigi sekliyle “illerden daha genis, cografî birimler düzleminde koordinesi gerekli kimi hizmetlerin yürütüldügü cografî-yönetsel birim.” olarak tanımlanabilir (Bozkurt ve Ergun 1988, s.40). Buna göre bölge sadece bir fonksiyonel örgütlenmenin cografi alanı degil, aynı zamanda iller ile merkezî devlet yönetimi arasındaki mülki bir yönetim kademesidir. Bölge il üstü bir yapılanma olmakla birlikte bir devlet veya devletçik de degildir.
Bölge plânlama ise, bir bölgenin ekonomik, sosyal ve fizikî yönden plânlanması (Taneri,1978, s.5) demek olup, özellikle ikinci Dünya Savasından sonra Ekonomik is birligi ve Kalkınma Teskilatı (OECD) ile koordineli olarak bazı ülkelerde bölgeler arası dengesizlikleri gidermek amacıyla uygulamaya konulmustur. Türkiye’de de bölgelerin kalkındırılması ve kaynakların daha rasyonel kullanılması amacıyla bölge plânlama çalısmaları yapılmıs, 30 Eylül 1960’da 91 sayılı Kanunla Devlet Plânlama Teskilatı’nın (DPT) kurulması üzerine bes yıllık perspektif plânlarla bu çalısmalar sistematik hale getirilmistir.
Ekonomik ve sosyal kalkınmanın plâna baglanmasından önce bölge tanımları cografi idi. Bölge hala cografi bir kavram olarak anlasılmaktadır. En basit bölge tipi olmakla birlikte ülkemizde tüm bölge kavramlarının yerine ikame edilen cografi bölge kavramı ise Birinci Cografya Kongresi’nde karara baglanan konulardan biridir. Türk cografyacıları 1941 yılında toplanan bu Kongrede cografya ögretiminin ihtiyaçlarına cevap vermek için mevcut bilgilere kendi görüslerini de katarak yurdumuzu sayıları, sınırları ve isimleri farklı yedi cografî mıntıkaya ve ayrıca çesitli bölge ve bölümlere ayırmıslardır.
Bölge ve bölge yönetimi kavramlarını ortaya çıkaran gelismeler il sistemine dayalı örgütlenme biçimini zorlamaya baslamıs, bazı hukuki ve teknik ihtiyaçlar, valinin otoritesinden kaçma egilimleri sebebiyle, Türkiye’de birçok merkezî idare birimi genellikle il idare sınırlarına uymayan ya da il sınırlarını asan bölge kurulusları meydana getirme yoluna gitmistir (Payaslıoglu, 1966, s.66). Sonuçta bir yanda geleneksel hizmetlerin görülmesiyle görevli mülki yönetim, diger yanda sosyo-ekonomik görevler üstlenen bölgesel kuruluslar yer almaya baslamıstır. Ayrıca bes yıllık kalkınma plânlarının uygulamaya konulması ile birlikte kent ve ülke plânlaması arasında bosluklar ortaya çıkmıs ve bunu gidermek için bölgesel düzeyde plânlamaya ihtiyaç duyulmustur. Bölgesel düzeyde plânlama bölgesel kademeleri gerektirmekte, bu da kaçınılmaz olarak bölge yönetimlerinin kurulmasını zorunlu hale getirmektedir (Türe, 1998, s.86).
Bölge yönetimlerinin varlık sebebi kalkınma, plânlama ile gelecege dönük olarak devlet faaliyetlerinin koordine ve senkronize edilmesidir. Bölgenin fonksiyonel açıdan baslıca amacı yerinden yönetimin gerçeklestirilmesi degildir. Bölgenin yeni görevi devlet faaliyetlerinin koordine ve uyumlu bir sekilde düzenlenmesidir. Geçmise degil, gelecege dönüktür. Bu yönüyle tarihsel, etnik ve duygusal temellere dayanan geleneksel bölgecilikten ve onun asırı ucu olan federalizmden farklıdır.
1924 Anayasası’na göre çıkarılan il idaresi kanunu, kamu hizmetlerinin esas itibariyle mülki idare bölümleri içinde teskilatlanmasını önermekteydi. Daha sonraki gelismeler ve hizmet gerekçelerinin dikkate alınmamıs olması, bu Kanunun süratle yıpranmasına yol açtı. Tasrada teskilatlanan bölge kurulusları birkaç ili kapsayacak sekilde faaliyet gösterdiklerinden valilik sisteminin dısına çıkmıs oldular. Büyük alanlara ihtiyacı olan hizmetler için il küçük gelmeye basladı. il bütünlügünün parçalanması, bölge düzeyinde karar merkezlerinin çogalmasına sebep olmustur. Bunların faaliyetlerini bölgelerin problemlerine ve gelisme amaçlarına yöneltecek, ortak ve koordineli bir çalısma saglayacak yönetici mekanizma henüz kurulabilmis degildir.
2. Bölgelerin Fonksiyonları
Bölgenin ve genel plânlamanın bir fonksiyonu olarak ele alınan bölge plânlamasının amacı ve varlık sebebi aslında ulusal plânın bölge düzeyine indirilmesi ve ulusal plânda gözden kaçan unsurların burada daha dikkatli bir sekilde ele alınarak bölgeler arası dengeli kalkınmaya güç kazandırılmasıdır. Bunun için ülke ile il plânlaması ortasında bosta kalan bölgesel plânlama ve koordinasyonu saglamak üzere il üstü bir idarî yapı kurulması gerekir.
Bölge kavramı, yetki genisligi problemine bir çözüm yolu olabilir. Ulusal hedefler içinde bölgeyi ekonomik bakımdan yetki genisligi ile donatmak mümkündür. Plânların bölgesellestirilmesi, idari yapıyı yeniden düzenlemek için iyi bir fırsat olabilir. Bunun yararı bölgenin kamu hizmetlerinin hepsi ya da çogu için ortak bir alan olusudur. Mevcut birimlerin ortaklasa koordinesi zayıftır ve problem tasra kuruluslarının bölge düzeyinde belirli bir eksen etrafında toplanmasıyla çözülebilir. Bölge, ayrıca idarenin etkinlik ve kolaylıgın saglamasına da fırsat verecektir. Mesela idarenin ihtiyaç duydugu bir kısım yeni ve pahalı araç ve gereçler ancak bölge kademesinde kullanıldıgı takdirde verimli olabilir.
3. Bölge Yönetimine Geçisin Güçlükleri
1982 Anayasası bölge yönetimine geçis için kapalı olmamakla birlikte kanunlar seviyesinde birtakım düzenlemelere ihtiyaç vardır. Ancak bu durum bölge yönetimi için bir iradenin varlıgını gerektirmektedir. Konunun kamu oyunda serinkanlı bir sekilde tartısılması, bilgi eksikligi ve yanlıs yönlendirmelerin ortaya çıkardıgı endiseleri giderecektir.
Fonksiyonel bölgecilik milli bütünlesmeye siyasal açıdan bakmaz. Bölgelesmeye degil, bütünlesmeye götürücü niteliktedir. Çesitli devletlerin tecrübesi bölge plânlamasının ülke bütünlügü açısından bir mahzur teskil etmedigini göstermistir. Ancak Türkiye’de millî güvenlik mülahazaları bölgeye idarî amaçlı olarak bakılmasını engellemektedir.
Bölge plânlaması ve uygulaması etrafında görüs birligi saglanamamaktadır. Türk plân modelinin merkeziyetçilik esasına göre kurulmus olması da bölge plânlama örgütlenmesini geciktirmekte bölgesel plânlara geçilmesi DPT’nin yapısında önemli degisiklikleri zorunlu kılmaktadır.
Türk idaresinde görülen dagınıklık ve düzensizligin, kaynak israfı ve gecikmelerin genis ölçüde uygun bir karar mekanizmasının bulunmayısından ileri geldigini söyleyen Payaslıoglu’na (1966, s.94) göre, teknik hizmetleri bölge ölçüsünde tek bir yöneticiye baglamak ve bölgeden beklenen faydaları gerçeklestirmek için bunları amaçlarına yöneltecek, âhenklestirecek ve çalısmalarını izleyecek bir idarî mekanizmaya ihtiyaç bulunmaktadır ve bunun için de bazı alternatifler vardır. Bunlardan biri bölge valiligi, digeri koordinatör valiliktir.
4. Valilik Türleri
Bölge yönetimleri ekonomi politikalarının bölgesellestirilmesinin bir ürünü olarak ortaya çıktıktan sonra tasra yönetiminde bir idarî kademe olarak yapılandırma çalısmaları da baslamıs, özellikle Fransa ve ispanya’da idarî yapı bölge yaklasımına göre yeniden düzenlenmistir. Merkezî yönetim yetkilerinin çok önemli bir kısmını bölgelere devretmistir. Fransa’da yapılan yerel yönetim reformu ile en kapsamlı yetki aktarılan yönetim kademesi bölge olmus ve bölge valiligi sisteminin uygulanmasına baslanmıstır. Türkiye’de de bölgesel düzenleme ve bölge valiligi, yönetimin iyilestirilmesinde bir idarî kademe olarak düsünülmeye baslanmıstır.
imar iskan Bakanlıgı’nca 18, Devlet Plânlama Teskilatı (DPT) tarafından yapılan Türkiye’de Yerlesim Merkezlerinin Kademelenmesi Çalısmalarına (1982) göre de 16 olarak saptanan bölgesel gelisme merkezi niteligindeki yerlesim merkezleri arasında gerekli inceleme yapılarak Anayasanın 123. ve 126. maddelerine göre bu merkezlerde ara kademe olarak bölge valiligi sistemine gidilmesi, ilgili bakanlık ve kuruluslara ait bölgesel birimlerin de bölge valiliginin bulunacagı kentsel yerlesim merkezinde toplanması (Taysi, 1997, s.26) önerilmektedir.
Bölge valiligi sisteminde illerin üzerinde tüzel kisilige sahip ve yetki genisligi ilkesine göre yönetilen yeni bir mülkî yönetim kademesi ortaya çıkmaktadır. il üstü yapılanma sisteminde bölge valisi de kendi bölgesindeki valilerin üstü konumuna gelmektedir.
Merkezî idarenin tasrada örgütlenmesinde genelde il sistemi ve fonksiyonel sistemlerden birisi tercih edilmektedir. il sistemini tercih eden ülkelerde ya Bonapartizm de denilen yetki merkezîyetçiligine dayalı devleti ve hükümeti temsil eden kapsayıcı valilik uygulanmakta, veya içisleri bakanlıgının temsilcisi konumunda, yetkilerinden arınmıs sınırlı valilik sistemi tercih edilmektedir. Kapsayıcı valilik Fransız usulü bir uygulama olup, Türkiye’nin de içinde bulundugu idari yapısı merkezîyetçi olan ülkelerde görülürken, sınırlı valilik italyan usulü bir uygulama olup, bölgesel yapıların agırlıklı oldugu ülkelerde görülmektedir.
Türkiye’de 1950 yılına kadar olan tasra örgütlenmeleri vilayet sınırları içinde gerçeklesirken, yasanan hızlı kentlesme ve degisim sürecinde tasrada tesekkül eden kurulusların çogu il sistemi dısına çıkarak bölge düzeyinde örgütlenmeyi tercih etmislerdir. Bölge teskilatlarının kurulmasında, kamu hizmetlerinin bir ilin sınırları içine sıgmayacak kadar genis örgütlenmelere ihtiyaç duydugu, artık illerin kamu hizmetlerinin görülmesinde en uygun büyüklüge sahip ortak bir alan olma vasfını kaybettigi gibi haklı gerekçeler bulunmaktadır. Bölge teskilatları ile valiler arasındaki olumsuz iliskiler, tasra yapılanmasında il üstü idarî kademelerin gerekliligi tartısmasını alevlendirmektedir.
4.1. Bölge Valiligi
1982 Anayasası’nın 126. Maddesinde, “Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum saglamak amacıyla birden çok ili içine alan merkezî idare teskilâtı kurulabilir.” ifadesinin sagladıgı yasal dayanak ve idarî yapı yerinde dururken onu geçip giden teknolojik gelismeler, ekonomik kalkınma, ve hizmetlerin daha genis bir alana yayılarak kaynak israfının önüne geçilmesi gibi zaruretler Türkiye’de bölge valiligi uygulamaları için iyi bir baslangıç saglayabilir.
Bölge valiligi kurulması üzerine yapılan tartısmalarda bazı sakıncalarla birlikte yönetimin iyilestirilmesi ve gelistirilmesine yapacagı katkılardan söz edilmistir. Olumsuz elestirilerin basında il valileri üzerinde yeni bir hiyerarsik otoritenin valileri kaymakam düzeyine indirecegi ve otoritelerini zayıflatacagı, bölge meclislerinin kurumsallasmasından sonra belli hassas bölgelerde bölücülük hareketlerinin güçlenebilecegi, il ve bölge valileri arasında yetki kullanımı konusunda çatısmalar ve anlasmazlıklar çıkacagı, il müdürlerinin il valisi yerine bölge valisi ile iliski kurmak isteyecegi ve bölge merkezi olarak seçilen illerin hizmetleri bünyesinde toplaması ile diger illerin ihmale ugrayacagı endiseleri gelmektedir.
Bu elestirilerin bilimsel gerekçelerden çok, kisisel endise ve kaygılara dayandıgı, bölge valiliginin il üstü yeni bir tasra yönetim kademesi olması gerçeginin il valileriyle çatısma dogurması, bölücü akımlara güç vermesinin gerçekçi olmadıgı, elestirilerin valinin statüsü üzerinde odaklandıgı, oysa yasal düzenlemelerin sınırlarını açıklıkla ortaya koyarak iliskileri yasal statüye oturtacagı ifade edilmistir (Türe, 1998, s.74).
1982 yılındaki askerî hükümetin programında da kamu yönetiminin asırı merkeziyetçilik yerine, mülki ve mahallî idarelerin yetkilerinin arttırılması, her isin Ankara’dan bitirilmesi gibi egilimlerin sona erdirilmesi için 1983 yılında Yetki Kanunu çerçevesinde çıkarılan 71 Sayılı KHK ile ülke sekiz bölgeye ayrılarak, sekiz bölge valiligi kurulmustur (Harita 1).
Harita 1: BÖLGE VALILIKLERI
Kaynak: 04.10.1983 Tarih ve 71. Sayili Bölge Valiligi Hakkinda Kanun Hükmünde Kararname
KHK ile, kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyumu saglamak için birden çok ili içine alan merkezî idare teskilatının kurulması, bölge valiliginin kanunla kurup kaldırılması, görev alanının il sınırlarını bölmemesi, bölge valiliginin görev yaptıgı ilin ismiyle anılması, bölge valiligi bünyesinde genel sekreterlik, denetleme kurulu, plânlama ve koordinasyon müdürlügü, iç güvenlik ve savunma müdürlügü ile hukuk müsavirligi kurulması kararlastırılmıstır. Bölge valilerine diger il valileri üzerinde emir ve talimat verme, denetleme, bilgi ve görüs isteme yetkileri verilmistir (Tamer, 1994, s.110).
Umumî müfettislikler gibi bölge valiligi de il üstü yapılar olarak il valileri üzerinde yetkilendirildigi için büyük bir dirençle karsılanmıs ve sonuç olarak 11 Temmuz 1984 tarihinde 3036 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmıstır.
4.2. Koordinatör Valilik
Koordinatör valilik yaklasımı, bölge valiliginin il valilerince benimsenmemesi ve büyük bir dirençle karsılasılması sonucu ortaya atılmıs alternatif bir öneridir. Koordinatör valilik sisteminde iller kaldırılmadan, il ile merkez teskilâtı arasında yeni bir mülki kademe olusturulmadan koordine edilecek hizmetler açısından bölgeler olusturulup merkezler saptanması, bölge merkezindeki il valisinin koordinatör vali olarak isimlendirilmesi, kendisine yönetimler arası isbirligi ve koordinasyonu saglama, yatırımları gözetip denetleme yetkisinin verilmesidir (Türe, 1998, s.5). Önerinin özünde il üstünde bir idari yapı, yetkili bir makam ve hiyerarsik bir üst bulunmaması, ilin aynen muhafaza edilmesi gibi il valilerini rahatlatıcı özellikler bulunmaktadır. Koordinatör valinin il valilerine göre pozisyonu, sorumlu oldugu bölge hizmetleri sebebiyle ‘esitler içinde birinci’ olmaktır.
Koordinatör valilik önerisi esas itibariyle ekonomik, teknolojik ve sosyal gelismeler karsısında illerin bir idarî yapı olarak yetersiz kalmasından ve il çerçevesini asan örgütlenme ve hizmet gerekçelerinden dogmakla birlikte, bölge valiligine yapılan itirazların benzeri bu alternatifte de tekrarlanmaktadır. itirazlar genellikle il valilerinden gelmektedir. il valileri farklılasan bir yapının zamanla kendileri üzerinde hiyerarsik bir kademe olusturacagı endisesi ile bu öneriye muhalefet etmektedirler (Tamer, 1994, s.101).
Aslında bu itirazın il valilerinden gelmesini dogal karsılamak gerekir. Çünkü onlar bölgesel kurulusları denetim altına almak isterken, yetki ve statülerinin vilayet sınırları içine çekilmesini bir zayıflatılma olarak görmektedirler. Valilerin tamamının da il üstü yapılara karsı çıktıgını söylemek gerçekçi olmayacaktır. Çünkü Türkiye’de istanbul gibi Dünyanın sayılı büyüklügündeki bir sehir de, orta düzeyde bir kasaba büyüklügündeki sehir de aynı il valiligi statüsü ile yönetilmekte ve bunun isabetli bir uygulama olmadıgı bizzat valilerce ifade edilmektedir.
4.3. Olaganüstü Hal Bölge Valiligi
Özel sartların bir geregi olarak bölge düzeyinde bir örgütlenme sekli de olaganüstü hal bölge valiligidir. Adından da anlasılacagı üzere olagan uygulama dısında güvenlik gerekçesi ile olaganüstü hal uygulaması gerektiren durumlarda bozulan asayis ve emniyeti yeniden kurmaya yönelik belirli bir bölgede ve belirli bir sürede geçerliligi olan bir uygulamadır.
Olaganüstü hal bölge valiligi uygulamasında valilere tanınan tüm görev ve yetkilere ilave olarak güvenlik gerekçesi ile bir takım ek yetkiler de verilmektedir. Bu yetkiler olaganüstü halin gerektirdigi her türlü tedbiri alabilecek ölçüde saglanmıs olmakla birlikte asıl amaç kamu düzeninin saglanmasıdır.
ilden farklı ve bölgesel düzeyde tek uygulama bulan valilik olaganüstü hal bölge valiligi olmustur. Bunun sebebi de Dogu ve Güneydogu Anadolu Bölgelerinin bir kısım illerinde ortaya çıkan yogun güvenlik ihtiyaçlarıdır. Bu valilik kalıcı bir uygulama olmayıp, güvenlik gerekçelerine baglı olarak belirli süreler için uzatma kararı alınmasına baglıdır.
4.4. Diger Valilik Önerileri
Bölgesel düzeyde idarî yapı ihtiyacının getirdigi alternatiflerden uygulanabilirligi daha zayıf görülmekle birlikte eyalet valiligi ve büyük il valiligi gibi fikirler de ileri sürülmektedir. Eyalet valiliginde demokratik usullerle halk tarafından seçilmis kuvvetli yöneticilerin bulundugu bir yönetim kademesi söz konusudur ve hükûmet benzeri kararlar alma yetkisine sahiptir (Tamer,1994, s.154).
Eyalet valiligi genellikle üniter devlet yapılarında degil, ABD ve Almanya gibi federal devlet yapılarında görülmektedir. Federal yapılarda eyalet valileri halk tarafından seçilirken, bazı ülkelerde eyalet valileri atama yoluyla da görevlendirilebilmektedir. Nitekim Osmanlı Devleti’ndeki adem-i merkeziyetçi yapıda eyalet valileri atama yoluyla görevlendirilmislerdir. Eger 1983 yılında kurulan ve ancak 11 ay yasama fırsatı bulan bölge valiligi devam etmis olsaydı, eyalet valiligi uygulamasında oldugu gibi bu sekiz bölge valisi de atama yoluyla görevlendirilecekti.
Büyük il valiligi de tartısılan alternatiflerden birisidir. Büyük il sistemine göre il sayısı azaltılacak, bölgesel merkez konumundaki büyük iller kalacaktır. Bu yaklasım il taleplerinin arttıgı ve karsılık buldugu bir süreçte itibar görmeyecek bir görüs olarak degerlendirilebilir.
il üstü yapıların hem hiyerarsik bir yönetim basamagı, hem de plânlama ve koordinasyon saglayan bir birim olarak degerlendirilmesi bir gerçegi ortaya koymaktadır. O da devletin iç ve dıs güvenligi saglamak gibi geleneksel görevlerinin yanında ülkenin yasadıgı hızlı ekonomik ve sosyal gelismelerin ortaya çıkardıgı yeni görevlerdir. Yeni sartlar tasra teskilâtının idarî bölümlere göre mi, yoksa fonksiyonlara göre mi düzenlenmesi gerektigi konusunda iki egilim ortaya çıkarmaktadır.
Teknik nitelikleri haiz il sınırlarını asan hizmetler, valilerin genel yöneticilik fonksiyonlarını tehdit etmektedir. Bu yöneticiler teknik konularda pek az takdir ve karar yetkisini haizdirler, ancak sosyal ve ekonomik gelismelerin ortaya çıkardıgı koordinasyon ve plânlama gibi genel yöneticilik nitelikleri gerektiren hizmetler de bu bakımdan valileri öne çıkarmaktadır (Payaslıoglu,1966, s.109).
Türkiye il valiligi modeline göre yapılanmıs olmakla birlikte hizmetlerin il sınırlarını asması ve koordine edilecek hizmetlerin daha genis bir alana yayılması nedeniyle bölgesel yapılar kurulmaktadır. Bu ikili yapının idarede dogurdugu ahenksizligin asılması için il valiliginin gözden geçirilmesi ve günün ihtiyaçlarına cevap verecek sekilde yeniden yapılandırılması ve Fransa örneginde oldugu gibi bölge valiliginin kurulması düsünülebilir.
5. Bölge Teskilâtı Uygulamaları
Buraya kadar olan degerlendirmeler il üstü idarî kademe ve kuruluslar için çok ciddi bir arayısın varlıgı ile birlikte somut bir gelismenin de yapılamadıgı yönünde bir tablo ortaya koymaktadır. Ancak ihtiyaçlar devam ettigi için hükümetlerin merkeze baglı tasra kurulusları olarak genis bir bölge teskilâtlanmasına gittikleri yasanan en somut gelismedir. Büyük alanlara ihtiyacı olan hizmetler için il küçük gelmektedir. Etkinlikleri daha genis alanlar içinde örgütlenmelerine baglı olan, alanları dogal sınırları takip eden ya da faaliyetleri belli alanları içine alan kurulusları il sınırları içine sıgdırmak mümkün degildir. Ayrıca uzman personel sayısı sınırlı ya da maddî degerleri yüksek araç ve gereç kullanan hizmetlerin bütün illerde örgütlenmesi ekonomik olmamaktadır. il bütünlügünün zorunlu olarak parçalanması, bölge düzeyinde karar noktalarının çogalmasına sebep olmaktadır. Bunların faaliyetlerini bölgelerin problemlerine ve gelisme amaçlarına yöneltecek, ortak ve koordineli bir çalısma saglayacak yönetici mekanizmalara ihtiyaç vardır ve bu da il üstü yapılanma ihtiyacını gündeme getirmektedir (Tosun, 1970, s.81).
il üstü yapılanmanın baslangıç tarihine bakıldıgında Osmanlı Devleti’nin son dönemlerine kadar gidilebilir. Umumî veya genel müfettislikler bölge düzeyinde kurulan ilk idari birim denemesidir. 1913 tarihli idare-i Umumiye-i Vilayet Kanununun birinci maddesinde Osmanlı Devletinin teftis dairelerine ayrıldıgı belirtilmekte ve genel müfettislerin valilikler üzerindeki yaptırım yetkilerinden bahsedilmektedir (Yavuz, 1962, s.46).
Daha sonra 1921 Anayasası’nın 23. Maddesinde vilâyetlerin iktisadî ve içtimaî bünyeleri itibariyle birlestirilerek umumî müfettislik mıntıkaları olusturulabilecegi ifade edilmis, görev ve yetkileri açıklanmıstır. Son olarak 1927 yılında 1164 sayılı “Umumî Müfettislikler Teskiline Dair Kanun” çıkarılmıs ve hükümet bu yetkiye dayanarak 1927-1936 yılları arasında Diyarbakır, Edirne, Erzurum ve Elazıg’da 20 ili kapsayan 4 genel müfettislik kurmustur. Bu müfettislikler asayisi saglamak ve iller arası iliskileri düzenlemek amacıyla valilerden daha genis yetkilerle donatılmıslardır. Ancak müfettis vali uyusmazlıgı nedeniyle bu uygulama 1949 yılında sona ermis ve 5442 sayılı il idaresi Kanunu yürürlüge girmistir (Payaslıoglu, 1966, s.91).
Tasra yönetimini düzenleyen temel hukukî metin olarak kabul edilen 5442 sayılı il idaresi Kanunu’ndan bu güne kadar geçen yarım asır çok hızlı gelisme ve degismelerin yasanmasına sahne olmus ve o günün sartları için uygun olan yasa günümüze kadar etkinligini kaybetmis ancak yerine de yenisi konulamamıstır. Mevcut yasa ile yasanan sosyo-ekonomik ve teknik gelismeler arasındaki farklılasma var olan idarî yapının aleyhine sonuçlanmıs ve bölge kurulusları tasrada valiligin kontrolü dısında çıg gibi artmıstır. Bölge konusundaki mevzuatın yetersizligi sebebiyle her bakanlık ve kamu kurulusu kendi bölgelerini ve bölge merkezlerini istedigi gibi belirlemis ve ortaya çok karmasık bir yapı çıkmıstır. Oysa bölgelerin mümkün oldugu kadar çesitli teknik hizmetlerin gerektirecegi alan ölçülerine uygun düsecek sekilde ve genislikte olması ve sadece teknik hizmetlerin degil aynı zamanda merkezî idarenin bu bölgelerde yürütmek isteyecegi diger faaliyetlere de uygun olarak düzenlenmesi ile kargasa yerini düzene bırakacak, koordinasyon, kontrol ve yetki dagılımı kolaylasacaktır (Payaslıoglu, 1966, s.70).
Bugün çogu bakanlıkların bölge teskilatı bulunmaktadır. Türkiye’nin en büyük bakanlıgı olan ve kurumsal yapısı en ücra köylere kadar uzanan MEB’in bölge teskilâtı bulunmamaktadır. Oysa bölge teskilâtı kurulması için öne sürülen gerekçeler egitim sistemi için de geçerlidir. Ayrıca hazırlanan egitim programları ve ders kitaplarının merkezi düzeyde hazırlanmasının pedagojik, sosyal ve ekonomik açıdan uygunsuzlugu ile il ve ilçe düzeyindeki yetersizlikler de egitimin bölgesel düzeyde idari yapılanmaya ihtiyacını göstermektedir. Hatta Cumhuriyetin ilk yıllarında uygulanan “Maarif Eminlikleri” egitim için bölgesel bir yapının gerekliligini göstermektedir.
6. Mustafa Necati Ve Egitim Bölgeleri
Egitim bölgesi, birden fazla ili içine alan ve koordine edilmesi gerekli egitim hizmetlerinin yapılacagı yönetsel-cografî birimi ifade eder. Egitim bölge müdürlügü ise egitim bölgesindeki egitim hizmetlerinin koordine edilecegi veya yürütülecegi tasra teskilâtındaki bir yönetim kademesidir.
22 Mart 1926 tarih ve 789 sayılı Maarif Teskilatı Kanununun 20. maddesine istinaden hazırlandıgı belirtilen ve dönemin basbakanı ismet inönü imzasıyla o günkü Maarif Vekâletine gönderilen 46 maddelik kararnâmede, Türkiye’nin 13 Maarif Eminligine bölündügü bildirilmekteydi.
Türkiye’de bölgesel düzeyde ilk uygulama olan Maarif Eminlikleri bugünkü anlamda egitim bölgelerine karsılık gelmekte ve kurumsal bir yapı ve idarî bir kademeyi göstermektedir. Maarif eminlikleri uygulamasına 1931 yılında 1834 sayılı yasayla son verilmistir. Günümüzde egitim yönetimindeki merkezîyetçilikten kaynaklanan sorunların çözüme kavusturulması için arayıslar sürerken Cumhuriyetin kurulus yıllarında kısa süreli de olsa uygulamaya konulan egitimin bölgesel düzeyde yönetimi oldukça dikkat çekici bir yaklasımdır ve burada detaylı bir incelemesi yapılacaktır.
Maarif Emirligi Talimatnâmesi ile Türkiye’nin Maarif Teskilâtı itibariyle müteaddit vilayetlerden mürekkep mıntıkalara ayrıldıgı ve mıntıka adedinin görülecek lüzum üzerine Maarif Vekaleti’nce tebdil edilebilecegi (Madde:1), her mıntıka merkezinde Maarif Vekaletini temsilen en yüksek yetkiyle donatılmıs, Maarif Vekilinin teklifi üzerine “Tasdik-i âla ile tayin olunan” bir maarif emini bulunacagı (Madde:2-3), belirtildikten sonra, sürekli yapmakla mükellef oldukları vazifeler dördüncü madde de su sekilde açıklanmıstır.
1. Egitimle ilgili kanun, nizam, talimatnâme ve emirlerin tamamının uygulanmasını saglamak.
2. Bölgesinde egitimin gelistirilmesine yönelik tedbirleri düsünüp, tatbik etmek.
3. Halk dershaneleri ve kütüphaneleri, gece ve çırak mektepleri gibi teskilâtla halkın seviye ve irfanını yükseltmek ve memlekette medenî hayata, millî harsa, demokrasi fikirlerine karsı baglılıgı arttırmak.
4. Genç neslin bedeni ve sıhhî inkisafları için spor meydanları, oyun mahalleri, fakir çocuklara yardım gibi teskilâtı vücuda getirmek.
5. Mekteplerde tedrisatın terbiye usullerine ve cumhuriyet prensiplerine uygun tarzda yapılmasını saglamak.
6. Antika eserler ve güzel sanatların iyi bir sekilde korunması için tedbir almak.
7. Bölgesi içindeki vilayetlere ait harsî, cografî, sıhhî, iktisadî bilgileri toplamak.
8. Bölgesi içindeki vilayetlerin umumî ve maarifî haritalarıyla nüfusunu, mekteplere devam eden ve tahsil çagındaki çocuklara ait istatistikleri tanzim ettirmek.
9. Maarif müdürleri genel meclisinin açılmasından bir ay önce vilayetlerin gönderecekleri maarif bütçelerini tetkik ve yapılması gereken degisiklikleri isaretle iade ve gerektiginde genel meclislere bizzat katılarak tekliflerini savunmak.
10. Maarif müdürleri tarafından gönderilecek insaat ve tamirat plânlarını incelemek ve Maarif Vekaletince belirlenen terbiyevî ve sıhhî sartları haiz ise onaylamak.
Talimatnâmede (1926, s.88-89) sayılan yetkiler o günün sartlarına göre önemli oranda yetki devrini içermekte olup bunlardan örnek olarak bazı yetkilere deginilecektir. Maarif eminlerinin (bölge milli egitim müdürleri) kendisine baglı vilayetleri an az senede bir kere teftis edecegi (Madde:6); üniversiteler hariç bölgesindeki diger yüksek okulları dogrudan dogruya ve diger bakanlıklara baglı olanları da vekaleten denetleyebilecegi (Madde:7), bölgesinde ilkögretim düzeyindeki okulların (yabancı okullar dahil) müdür, bas ögretmen ve ögretmenleriyle ilkögretim müfettislerini, maasını il özel idaresinden alan bölge ve vilayetteki egitim memurlarını, kütüphane görevlilerini resen veya maarif müdürünün teklifi üzerine atayabilecegi (Madde:8), atama yetkisini haiz oldugu personelin ilgili komisyon raporuna göre taltif ve tecziye ve hatta meslekten ihraç cezalarını verebilecegi (Madde:9-10), bölgesindeki atama yetkisi kendisinde olmayan memur ve muallimlerine de maarif emininin meslekten ihraç edebilecegi, ancak 24 saat içinde durumu bakanlıga gerekçesiyle birlikte bildirmesi gerektigi (Madde: 11), bölgesinde açılacak okul, dershane ve kurs merkezlerinin açılma ruhsatı verme yetkisinin maarif eminine ait oldugu, ancak yabancı okullarla ilgili islemlerin tasdikinin bakanlıkça yapılacagı (Madde:13), maarif eminlerinin mektep vergisinin kanunlar çerçevesinde tahsil edilip edilmedigini özel idarelerden her ay alabilecekleri (Madde:12) ifade edilmektedir.
Talimatnâmeye eklenen bir harita ile (Harita-2) eminlik mıntıkaları (egitim bölgeleri) gösterilmistir.
Harita 2: EMINLIK MINTIKALARI
Kaynak: Basvekalet Istatistik Umum Müdürlügü-1927.
Buna göre; Ankara, istanbul, izmir, Edirne, Konya, Antalya, Adana, Sivas, Trabzon, Erzurum, Elaziz, Van ve Gazi Ayıntab illeri bölge merkezi olarak seçilmis ve Türkiye çapında 13 egitim bölgesi belirlenmistir. Egitim bölgelerinin en gelismis ve merkezî konumda olan illerinde maarif eminlikleri yani bölge egitim müdürlükleri kurulmustur.
Olusturulan egitim bölgeleri genellikle bölge egitim müdürlügünün kurulmus oldugu ilin ismiyle anılmaktadır. Egitim bölgeleri ile bölge egitim müdürlüklerine baglı olan iller Çizelge 1’de verilmistir. Baglı illerden koyu renkle yazılan illerde bölge egitim müdürlügü (maarif eminligi) bulunmaktadır. Aynı zamanda bölgeyi olusturan tüm illerde maarif müdürlükleri (il millî egitim müdürlügü) vardır.
il isimleri zaman içinde degismis, 1925 yılında yapılan bir düzenlemeyle Osmanlı dönemindeki eski büyük vilayetler kaldırılarak bunlara baglı sancaklar vilayetlere (illere) dönüstürülmüstür. Bunlar arasında fiebinkarahisar (fiarkîkarahisar), Cebel-i Bereket (Osmaniye) illeri de bulunmaktadır (Özçaglar, 1996, s.21).
Çizelge 1: 1926 Yılında Kurulan Eminlik Mıntıkaları ve Maarif Müdürlükleri
7. Türkiye’de Egitim Bölgeleri Kurulmasına iliskin Yaklasımlar
Bu makalenin yazarı tarafından yapılan bir arastırmada (Bozan, 2002) merkeziyetçi yönetim yapısından yerinden yönetime geçis için muhtemel alternatifler degerlendirilmis ve MEB için bir model sunulmustur.
Bu arastırmanın temel savlarından birisi de egitim sisteminde merkeziyetçi yapıdan kaynaklanan problemlerin çözümünde bölge sisteminin alternatif modellerden biri oldugudur. Türkiye’de egitim bölgeleri olusturulması ve egitim bölgelerinin en gelismis merkezlerinde bölge millî egitim müdürlükleri kurulması önerisini degerlendirmek üzere MEB merkez ve tasra teskilatında görev yapan genel müdürden ilçe egitim müdürüne kadar egitim yöneticileri ile bakanlık müfettislerinden ilkögretim müfettislerine kadar egitim deneticilerinin görüslerine basvurulmustur. Mevcut yedi cografî bölgenin egitim amaçlı kullanımı, cografî bölge yerine egitim bölgeleri kurulması, bölge millî egitim müdürlükleri kurularak MEB merkez teskilâtındaki yetkilerin bu bölgelere aktarılması ve böylelikle bir merkezden yönetme yerine yerinden yönetime geçiste kademeli olarak 20 merkezin devreye sokulması gibi konulardaki görüsleri degerlendirilmistir.
Ulasılan sonuçlara göre; halen uygulanmakta olan yedi cografî bölgenin egitim amaçlı olarak kullanılması uygun görülmemis, bunun yerine egitim bölgelerinin kurulmasının daha uygun olacagı belirtilmistir (harita 3).
Egitim bölgelerinin en gelismis illerinde bölge MEM’ler kurulması, il MEM’lerin bölge MEM’lere baglanmasına egitimciler olumlu yaklasmakta, bölge MEM’lerin tasra teskilâtı is ve islemlerin sonuçlandırılacagı en son merkezler olacak sekilde yapılandırılmasına ve tasra teskilâtındaki isleri sonuçlandıracak yetkilerle donatılmasını desteklemektedirler. Bölge MEM’lerin egitimde merkeziyetçilikten kaynaklanan sorunlarla, tasrada uzman ve altyapı yetersizliginden kaynaklanan sorunları da çözebilecegi belirtilmistir.
Harita 3: TÜRKIYE EGITIM BÖLGELERI
Bölge MEM’lerin kurulmasından çok, oynayacagı rol önem kazanmaktadır. Bölge MEM’ler mevcut yapıya bir kademe daha eklemek seklinde aracı bir rol üstlenmek yerine her bölge MEM, kendi bölgesindeki egitimle ilgili islerin sonuçlandırılacagı son merkez rolü oynamalıdır. Bölge MEM’lerin ilçe ve il düzeyinde yapılması mü |
